文 商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院 徐德順

數(shù)字經(jīng)濟時代中國政府重視跨境數(shù)據(jù)流動安全制度建設。到目前為止，中國跨境數(shù)據(jù)流動治理體系的基本框架已經(jīng)形成。美國、歐盟、英國、新加坡等國家和地區(qū)較早探索跨境數(shù)據(jù)流動治理，在這方面積累了豐富的經(jīng)驗，我國應取其所長，加強與其他主要經(jīng)濟體在這一領域的合作，在實踐中不斷完善我國跨境數(shù)據(jù)流動治理體系。未來，我國應恪守“數(shù)據(jù)主權(quán)”利益，積極推進雙諸邊跨境數(shù)據(jù)流動合作，積極推動世界貿(mào)易組織（WTO）制定跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則，為共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡空間命運共同體貢獻中國智慧。

一、中國跨境數(shù)據(jù)流動治理體系基本框架形成

自從有了政府間經(jīng)濟往來、國際貿(mào)易和國際結(jié)算，跨境數(shù)據(jù)流動就產(chǎn)生了。伴隨第四次工業(yè)革命浪潮和信息網(wǎng)絡科技進步，全球跨境電商、數(shù)字貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟得以迅猛發(fā)展，跨境數(shù)據(jù)流動及其制度安排日益受到世界主要經(jīng)濟體關注與重視。

中國政府重視跨境數(shù)據(jù)流動安全制度建設。中國政府自 1990 年以來抓住了數(shù)字經(jīng)濟時代發(fā)展機遇，大力發(fā)展電子商務和跨境電商業(yè)務。自 2005年始，中國政府著手探索國際電子商務交流合作與跨境數(shù)據(jù)流動制度建設。2005 年，《國務院辦公廳關于加快電子商務發(fā)展的若干意見》明確提出，要“積極參加有關電子商務的國際組織，參與國際電子商務重要規(guī)則、條約與示范法的研究和制定工作”。中國注重跨境貿(mào)易、投資、金融等交易過程中的數(shù)據(jù)保護，多次在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）中明確保障數(shù)據(jù)安全的立場，如 2015 年在與澳大利亞簽訂的 RTA 中規(guī)定締約方應采取必要措施，保護用戶的個人信息。中國重視跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的探索，積極推動在區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）等 RTA 中納入有關跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)則，不斷構(gòu)建符合包括自身利益在內(nèi)的數(shù)據(jù)治理體系。

中國跨境數(shù)據(jù)流動制度體系基本框架逐步完善。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視數(shù)字經(jīng)濟工作。2021 年 10 月，習近平總書記在中共中央政治局第三十四次集體學習時強調(diào)，把握數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展趨勢和規(guī)律，推動我國數(shù)字經(jīng)濟健康發(fā)展。中國政府緊跟信息數(shù)字時代發(fā)展新趨勢與發(fā)達國家步伐，對標國際標準，從中國實情出發(fā)，先后出臺了《網(wǎng)絡安全法》（2017 年）、《電子商務法》（2018）、《數(shù)據(jù)安全法》（2021 年）、《個人信息保護法》（2021 年），積極開展網(wǎng)絡空間治理、網(wǎng)絡技術(shù)研發(fā)和標準制定、打擊網(wǎng)絡違法犯罪等方面的國際交流與合作，推動形成符合電子商務特點的協(xié)同管理體系，明確關鍵信息基礎設施的運營者在境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理，促進個人信息保護方面的國際交流與合作、推動與其他國家（地區(qū)）和國際組織之間的個人信息保護規(guī)則標準等互認。2020 年 9 月，中國政府提出了《全球數(shù)據(jù)安全倡議》的八點主張，呼吁各國秉持發(fā)展和安全并重的原則，平衡處理技術(shù)進步、經(jīng)濟發(fā)展與保護國家安全和社會公共利益的關系。菲律賓外長洛欽代表東盟表示，中國提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》反映了各國共同關切，東盟愿同中方加強全球數(shù)字治理、網(wǎng)絡安全合作。中國還將陸續(xù)出臺《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》和《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例》等，規(guī)范數(shù)據(jù)出境活動和網(wǎng)絡數(shù)據(jù)處理活動。中國跨境數(shù)據(jù)流動制度體系初成框架，重要數(shù)據(jù)存儲、跨境電子商務業(yè)務、政務數(shù)據(jù)安全開放、個人信息處理、數(shù)據(jù)出境安全評估、數(shù)據(jù)跨境安全管理等都將有法有規(guī)可依。

二、中國跨境數(shù)據(jù)流動治理體系應借鑒他國有益經(jīng)驗

WTO 框架下于 1995 年生效的服務貿(mào)易總協(xié)定（GATS），已包含跨境數(shù)據(jù)流動的原則要求。自 2011 年以來，WTO 成員方陸續(xù)提交議案支持跨境數(shù)據(jù)流動。美國、歐盟、英國、新加坡等在跨境數(shù)據(jù)流動治理方面積累了一些有益經(jīng)驗，值得借鑒。

美國將數(shù)據(jù)治理提升到國家戰(zhàn)略高度，并重視與歐盟合作。美國是較早進行數(shù)據(jù)治理的國家。為促進國內(nèi)有效且適當?shù)厥褂门c監(jiān)管數(shù)據(jù)，充分挖掘數(shù)據(jù)的價值，2019 年 6 月，美國聯(lián)邦政府啟動《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（FDS），計劃在未來十年內(nèi)，通過制定年度行動計劃的方式，加快在執(zhí)行任務、服務民眾及管理資源中使用數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)治理提升到戰(zhàn)略高度。在 FDS 施行第二年的 2021年，美國制定了包括加強數(shù)據(jù)治理、開放機構(gòu)數(shù)據(jù)等 11 項行動安排。美國為擴大自身國際影響力，促進其數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，加強與其盟友在跨境數(shù)據(jù)流動領域的制度交流。2021 年 6 月，美歐共同成立美國—歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會（TTC），重點協(xié)調(diào)應對美歐跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則問題。2021年 9 月，TTC 首次會議在美國召開。會后，美國和歐盟發(fā)表聯(lián)合聲明，共同推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在全球范圍設定高標準，保護社會不受信息操縱和干擾，促進安全和可持續(xù)的國際數(shù)字連接。這是繼 2000 年《信息安全港框架協(xié)議》（Safe HarborFramework）及 2016 年《隱私盾協(xié)議》（PrivacyShield）后，美歐在跨境數(shù)據(jù)流動治理領域的又一合作。值得注意的是，在美國國家情報總監(jiān)辦公室發(fā)布的《2021 年度威脅評估報告》（2021Annual Threat Assessment）中，美國將中國視為網(wǎng)絡安全領域的主要競爭對手。

歐盟延續(xù)在跨境數(shù)據(jù)流動領域的嚴格保護措施，對美國既有提防又有合作。歐盟奉行被認為是當今世界對個人數(shù)據(jù)保護水平最高的《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）。根據(jù) GDPR，在合同中納入確保數(shù)據(jù)得到充分保護的條款后，歐盟方可向第三國進行數(shù)據(jù)傳輸。歐盟委員會已“預先批準”標準合同條款（SCCs）中包含合同范本條款。2021 年 6 月，歐盟委員會根據(jù) GDPR 發(fā)布了更具現(xiàn)代化的標準合同條款，用于從歐盟（或其他受GDPR 約束）的控制器或處理器向歐盟以外（不受GDPR 約束）的控制器或處理器傳輸數(shù)據(jù)，并規(guī)定自 2021 年 9 月 27 日起，不能再簽訂包含舊版SCCs 的合同。SCCs 的推陳出新反映了歐盟對數(shù)據(jù)保護措施的不斷調(diào)整。歐盟實行嚴格的跨境數(shù)據(jù)保護措施還有個重要原因，就是防止美國數(shù)字巨頭壟斷歐洲市場。與此同時，歐盟也積極尋求與美國合作。為了防止數(shù)據(jù)傳輸限制成為抑制美歐跨大西洋貿(mào)易的壁壘，美歐試圖擱置在跨境數(shù)據(jù)流動領域的分歧，尋找兩個經(jīng)濟體的共同利益點。

英國的數(shù)據(jù)保護法案旨在維持可信、推動未來貿(mào)易發(fā)展和確保安全，并在跨境數(shù)據(jù)流動領域和歐盟達成諒解。2018 年 5 月，英國正式通過《數(shù)據(jù)保護法案》（DPA）。該法案更大程度地賦予了個人對數(shù)據(jù)控制的權(quán)利，在強化原有“知情—同意”“數(shù)據(jù)獲取權(quán)”等個人數(shù)據(jù)權(quán)利基礎上，新增加了數(shù)據(jù)可攜權(quán)（允許消費者在不同服務提供者之間轉(zhuǎn)移自己的數(shù)據(jù)）、被遺忘權(quán)（個人有權(quán)要求擦除其個人數(shù)據(jù)），以及用戶畫像（個人對基于社交平臺自動處理其數(shù)據(jù)而做出的決定行為有更大的發(fā)言權(quán)）的規(guī)定。該法案完善了數(shù)字經(jīng)濟時代對企業(yè)利益的保護，增加了對個人數(shù)據(jù)保護機構(gòu)信息專員辦公室（ICO）的授權(quán)以維護消費者利益，并為刑事司法機構(gòu)設定了專門的數(shù)據(jù)保護框架。另外，DPA 法案基本吸納了歐盟GDPR 中新增的內(nèi)容，大幅提高了違法行為的罰款額度，從而與歐盟規(guī)定接軌。英國脫歐后，英國與歐盟達成臨時性解決方案，以保持數(shù)據(jù)的跨境流動。2021 年 6 月，歐盟委員會通過了關于英國數(shù)據(jù)保護充分性認定的“兩項意見”，同時，歐盟加入了“日落條款”（Sunset Clause），即這些決定將在生效四年后失效。歐盟還表示，如果在此期間英國在數(shù)據(jù)標準上與歐盟存在重大分歧，它可能會進行干預。

新加坡在跨境數(shù)據(jù)流動治理國際舞臺上頻頻亮相，積極尋求國際規(guī)則制定話語權(quán)。新加坡積極嘗試跨境數(shù)據(jù)流動治理方案，于 2018 年加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP），成為 CPTPP 最初的 11 個成員國之一。CPTPP 第14 章（電子商務）對通過電子方式的跨境信息傳輸和計算設施的位置做出了專門規(guī)定。新加坡與澳大利亞的數(shù)字經(jīng)濟協(xié)定也已于 2020 年 12 月生效，協(xié)定內(nèi)容包含跨境數(shù)據(jù)自由傳輸、源代碼保護、數(shù)據(jù)存儲非強制本地化等規(guī)則。2021 年 6 月，新加坡與英國開展數(shù)字經(jīng)濟協(xié)定（UKSDEA）的談判。談判的核心議題包括跨境數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)保護，該協(xié)定將成為第一個亞洲與歐洲國家之間的此類協(xié)議。

三、中國應在實踐中不斷完善跨境數(shù)據(jù)流動治理體系

在跨境數(shù)據(jù)流動治理領域，中國已經(jīng)構(gòu)筑了安全有效的基本框架。中國應繼續(xù)加強與其他主要經(jīng)濟體的國際規(guī)則合作，在實踐中不斷完善自身的治理體系，推動 WTO 進一步提升規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動治理的水平。

恪守“數(shù)據(jù)主權(quán)”利益。隨著跨境數(shù)據(jù)流動的全球博弈愈演愈烈，美歐等西方國家和地區(qū)都在推行有利于自身發(fā)展的跨境數(shù)據(jù)流動治理規(guī)則，并有抱團發(fā)展之勢。中國應恪守“數(shù)據(jù)主權(quán)”利益，在實踐中不斷完善跨境數(shù)據(jù)流動制度體系。在跨境數(shù)據(jù)流動治理過程中，要統(tǒng)籌妥善好發(fā)展與安全兩者之間的關系，努力尋求最佳均衡點，既要釋放跨境數(shù)據(jù)流動的新動能，促進跨境數(shù)據(jù)自由有序規(guī)范流動，以創(chuàng)造更多的經(jīng)濟價值和社會價值；又要進行恰當?shù)目缇硵?shù)據(jù)流動管控，糾正全球數(shù)據(jù)價值鏈的收益錯配，避免失序的跨境數(shù)據(jù)流動加劇世界發(fā)展格局的不平等性。

尋機與其他主要經(jīng)濟體加強跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則合作。中國應加強與美國、歐盟、英國和新加坡等國家和地區(qū)的對話與合作，共同探討跨境數(shù)據(jù)流動的技術(shù)中性原則，研究網(wǎng)絡跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則的邊境管控，以及有關數(shù)據(jù)出口的責任問題。跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則本質(zhì)上是服務于國際貿(mào)易與國際經(jīng)濟合作的，中國不應尋求與其他主要經(jīng)濟體在這一領域相關規(guī)則的對抗，而應在遵循中方核心利益的前提下謀求合作共贏，可適時調(diào)整中國跨境數(shù)據(jù)流動治理規(guī)則，促進國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則的接軌，尤其是在個人信息保護、數(shù)據(jù)安全等國際焦點問題上加強國內(nèi)外規(guī)則銜接。

積極開展雙諸邊跨境數(shù)據(jù)流動合作。中國政府應繼續(xù)加強雙邊、諸邊和與周邊國家的國際經(jīng)貿(mào)合作，積極參與 CPTPP 談判，加強與重要貿(mào)易伙伴在跨境數(shù)據(jù)流動治理領域的合作，打通與主要貿(mào)易伙伴的跨境數(shù)據(jù)傳輸渠道，推進區(qū)域跨境數(shù)據(jù)安全有序自由流動。中國可以 RCEP 協(xié)定生效為契機，將跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則條款納入更多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之中。中國還可以 2021 年申請加入的《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）為新起點，進行跨境數(shù)據(jù)流動的高水平合作。

積極推動 WTO 制定跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則。中國作為負責任的大國，應推動 WTO 在數(shù)字化時代更多發(fā)揮作用。一是 WTO 成員方應盡早形成共識，改變目前跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制碎片化的格局，開放維護數(shù)據(jù)資源，促進數(shù)字貿(mào)易進一步增長，促進新冠肺炎疫情期間世界經(jīng)濟的復蘇與發(fā)展。二是堅持與時俱進、求同存異的原則，在關稅及貿(mào)易總協(xié)定（GATT）、服務貿(mào)易總協(xié)定（GATS）、與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定（TRIPS）、信息技術(shù)協(xié)定（ITA）等協(xié)定為世界貿(mào)易經(jīng)濟發(fā)展提供制度性保障基礎上，推動 WTO 更好地規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動，尋找全球最大“公約數(shù)”，為全球貿(mào)易投資經(jīng)濟的通暢、可預測做出更大貢獻。三是中國可提出《全球數(shù)據(jù)安全倡議》的升級版，為促進數(shù)據(jù)流動、保護數(shù)據(jù)安全、共享執(zhí)法需要的跨境數(shù)據(jù)、彌合數(shù)字鴻溝，為共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡空間命運共同體貢獻中國智慧。

（本文刊登于《中國信息安全》雜志2022年第3期）