近日，財政部印發(fā)《關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》，從做好項目前期論證、推動項目規(guī)范運作、嚴防隱性債務(wù)風險、保障項目陽光運行四個方面進一步規(guī)范PPP發(fā)展路徑。

近年來，我國PPP發(fā)展迅速，已成為超16萬億元的大市場。專家認為，促進PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運行，有利于擴大有效投資，穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展基本盤，提升政府監(jiān)管能力和服務(wù)水平，促進公共服務(wù)提質(zhì)增效。

推動項目規(guī)范運作

最新數(shù)據(jù)顯示，今年以來，全國PPP綜合信息平臺管理庫新入庫項目481個，投資額8437億元。自2014年以來，累計入庫項目超過1萬個，投資額達16.6萬億元，累計開工建設(shè)項目和投資額占入庫項目數(shù)、投資額的比例均為約65%，覆蓋交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、養(yǎng)老等諸多領(lǐng)域。

“經(jīng)過多年實踐探索，PPP模式在我國已經(jīng)初步成熟，在穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、暢循環(huán)、促增長方面發(fā)揮著積極作用。規(guī)范發(fā)展、陽光運行，是我國PPP事業(yè)邁上新臺階、轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新階段的內(nèi)在要求?！鼻迦A大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長董煜說。

今年4月份，中央財經(jīng)委員會第十一次會議明確提出，要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行，引導社會資本參與市政設(shè)施投資運營。

規(guī)范發(fā)展需要把好“事前”關(guān)，充分做好項目前期論證。如何把握PPP模式的主要適用范圍？《通知》明確，對于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內(nèi)容的項目，可采用PPP模式實施，優(yōu)先實施具有強運營屬性、具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項目。同時，項目實施機構(gòu)應(yīng)會同有關(guān)方面依法依規(guī)做好項目規(guī)劃、立項、用地、環(huán)評等前期工作，科學編制項目實施方案。

“強調(diào)做好項目前期論證，有利于引導政企雙方科學合理決策?！锻ㄖ芬蟮胤秸畱?yīng)科學把握PPP模式的適用范圍、科學編制項目實施方案等，通過充分做好項目前期論證工作以持續(xù)增強政企雙方在項目決策方面的科學性、嚴謹性和規(guī)范性。”北京市中倫（上海）律師事務(wù)所合伙人周蘭萍說。

在推動PPP項目規(guī)范運作方面，《通知》也作出一系列明確要求。比如，對于社會各界廣泛關(guān)切的PPP項目社會資本資質(zhì)問題，《通知》明確地市級、縣區(qū)級地方人民政府實際控制的國有企業(yè)（上市公司除外）可以代表政府方出資參與PPP項目，但不得作為本級PPP項目的社會資本方。專家認為，明確此項要求，一方面，從PPP改革發(fā)展理念出發(fā)，防止PPP走偏變異，堅持“做真PPP”和“真做PPP”；另一方面，有利于防范地方財政風險，避免本級財政出現(xiàn)“自我循環(huán)”。

注重加強風險防控

值得關(guān)注的是，《通知》再次強化“10%紅線”的重要性。各地必須嚴守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的紅線。

統(tǒng)計顯示，目前全國2763個有PPP項目在庫的行政區(qū)中，2729個行政區(qū)PPP項目合同期內(nèi)各年度財政承受能力指標值在10%紅線以下。其中，2034個行政區(qū)財承占比低于7%預警線，1574個行政區(qū)低于5%；有34個行政區(qū)超10%?？傮w看，財政支出責任處于安全區(qū)間。

董煜認為，進一步加強財政承受能力管理，不僅有助于推進地區(qū)中長期財政規(guī)劃，也有助于全局性把握地區(qū)財政承受能力總體水平和跨期平滑情況。

PPP項目合同是約定政府方和項目公司（社會資本）權(quán)利義務(wù)的核心，《通知》延續(xù)既有政策口徑，并進一步要求地方財政部門應(yīng)會同有關(guān)方面嚴格做好本級PPP項目合同審查，合同及相關(guān)補充協(xié)議中嚴禁約定由政府方或政府方出資代表向社會資本方回購投資本金、承諾固定回報、保障最低收益、承擔社會資本方投資本金損失、承擔項目融資償還責任以及以其他名股實債方式融資等兜底條款。同時，嚴禁通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管。

深化PPP項目預算管理，有利于加強財政收支規(guī)范，切實強化政府履約保障?！锻ㄖ芬螅琍PP項目政府方應(yīng)全面深化預算管理，將PPP項目合同約定承擔的股權(quán)投資、運營補貼等財政支出責任，以及取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償?shù)仁杖肴婕{入預算。

專家認為，做好項目合同的前置審核與監(jiān)管，有助于保障PPP全生命周期規(guī)范實施。“《通知》強調(diào)加強對項目質(zhì)量的抽查和復核，對此地方政府和社會資本都應(yīng)高度重視，無論是在前期方案設(shè)計還是合同簽訂和履約環(huán)節(jié)都應(yīng)當嚴格遵守政府債務(wù)管理規(guī)定，準確把握政策‘紅線’?！敝芴m萍說。

保障項目陽光運行

“陽光運行”有利于對各方形成有效監(jiān)督與約束，促進優(yōu)化市場營商環(huán)境。在保障PPP陽光運行方面，《通知》則持續(xù)推動項目信息公開，強化財政承受能力動態(tài)監(jiān)測和信息公開監(jiān)督管理。

《通知》要求，地方財政部門應(yīng)依托全國PPP綜合信息平臺，加快推動PPP項目全生命周期信息公開，壓實項目各參與方信息公開責任，強化項目信息動態(tài)更新，真實、完整、準確、及時反映項目實施進展情況，保障社會公眾知情權(quán)。

“加強信息公開，有利于增強市場透明度、降低交易成本、提高資源配置效率，切實推動PPP項目行穩(wěn)致遠?！倍险f。

對于各參與方關(guān)注的地方財政承受能力狀況，《通知》提出，省級財政部門應(yīng)組織轄內(nèi)市縣財政部門定期、據(jù)實做好入庫PPP項目的財政支出責任數(shù)據(jù)和本級財政一般公共預算支出數(shù)據(jù)更新，動態(tài)反映PPP項目財政支出責任情況，增強監(jiān)測預警，以客觀呈現(xiàn)地區(qū)財力，便利投融資決策。

“作為一項有力監(jiān)管手段，財政部PPP項目庫在推行規(guī)范和信息公開方面起到了舉足輕重的作用。特別是對于入庫項目財政支出責任數(shù)據(jù)和本級財政一般公共預算支出數(shù)據(jù)更新，以實現(xiàn)對于PPP項目財政支出責任情況的動態(tài)反映，能夠更好地發(fā)揮地方財政支出責任的監(jiān)測預警作用，也能夠從側(cè)面反映地方政府的誠信履約能力，督促政府維護良好的營商環(huán)境?！敝芴m萍說。（記者 曾金華）